Par Dr Martin Mulumba[1]
En République démocratique du Congo, le président de la République peut être poursuivi pour des infractions politiques de haute trahison, d’outrage au Parlement, d’atteinte à l’honneur ou à la probité , de délit d’initié et pour les autres infractions de droit commun commises dans l’exercice ou à l’occasion de l’exercice de la fonction. Il en est de même du Premier ministre[2].
La décision de poursuites ainsi que la mise en accusation sont votées à la majorité des deux tiers des membres du Parlement constitué en Congrès, suivant la procédure prévue par le règlement intérieur[3].
Mais si la question ne se pose plus sur la responsabilité pénale d’un Président en fonction, beaucoup s’interrogent du sort réservé par le constituant à tout ancien Chef de l’État, devenu sénateur à vie[4]. Peut-il être poursuivi pour les faits commis par lui, si les poursuites n’ont pas été engagées pendant qu’il était en fonction ? Est-il couvert d’une immunité absolue, interdisant toute poursuite?
Parmi les innovations apportées par le constituant de 2006, dans le cadre de la lutte contre l’impunité et la garantie de la bonne gouvernance, se trouve la réaffirmation de l’indépendance du pouvoir judiciaire[5].
Dans cette perspective, la responsabilité pénale du Président élu de la République a été non seulement consacrée encadrée et aménagée par la Constitution (I), mais aussi justifiée par la Constitution elle-même pour éviter qu’il abuse de son pouvoir (II) de sorte que toute tentative de non-responsabilisation pénale du Président élu après l’exercice de son mandat, même par voie législative (III).
I. Responsabilité pénale consacrée, encadrée et aménagée par la Constitution.
Comme déjà mentionné tout au début, la Constitution indique clairement que la Cour constitutionnelle est le juge pénal du président de la République et du premier ministre pour des infractions politiques de haute trahison, d’outrage au Parlement, d’atteinte à l’honneur ou à la probité ainsi que pour les délits d’initié et pour les autres infractions de droit commun commises dans l’exercice ou à l’occasion de l’exercice de leurs fonctions. Elle est également compétente pour juger leurs co-auteurs et complices.
Une interprétation téléologique ou finaliste de cette disposition constitutionnelle renseigne clairement que les infractions commises par un président de la République à l’occasion de l’exercice de ses fonctions et qui rentrent dans les catégories énumérées, ne sont pas couvertes par une immunité de la fonction, elles sont donc punissables.
On peut facilement observer que le constituant situe le moment de la commission de des faits infractionnels à charge du Président de la République. Il s’agit des faits commis pendant qu’il exerce la fonction du président de la République. Mais le constituant ne détermine pas le moment du dépôt ou d’introduction d’une plainte contre le Président en exercice pour des faits infractionnels commis par lui. Faut-il engager les poursuites pendant qu’il est encore en fonction, ou peut-on le faire après l’exercice du mandat présidentiel ?
En précisant seulement le moment de la commission de ces infractions (dans l’exercice ou à l’occasion de l’exercice de ses fonctions), sans indiquer à quelle période les poursuites peuvent être engagées ou initiées, le constituant a laissé expressément une porte grandement ouverte quant au choix du moment de déclenchement des poursuites qui peut intervenir pendant que le Président élu est encore en fonction ou après l’exercice de sa fonction.
Non seulement que la Constitution n’organise pas le régime de l’irresponsabilité pénale du Chef de l’Etat pour les incriminations citées à l’article 164 de la Constitution et reprises par l’article 72 de la loi organique n° 13/026 du 15 octobre 2013 portant organisation et fonctionnement de la Cour constitutionnelle, mais n’exonère aucunement tout ancien président de la République pour les mêmes incriminations qu’elle organise commises en fait par le Président élu pendant l’exercice de sa fonction.
Ainsi, comme pour le Président élu en exercice, un ancien Président élu reste justiciable de la Cour constitutionnelle, selon la procédure prévue par la Constitution, la loi organique précitée et le règlement intérieur de la Cour constitutionnelle, pour les faits infractionnelles commises par lu qui constituent les infractions prévues à l’article 164 de la Constitution.
II. Justification de la responsabilité pénale du Président de la République
L’articulation entre la légitimité, la responsabilité et les pouvoirs dans la construction d’un régime politique, permet non seulement d’empêcher tout abus de pouvoirs par les dirigeants, mais contribue efficacement à l’instauration d’un Etat de droit démocratique souhaité par les citoyens[6].
Placé au sommet de l’Etat par le peuple, le président congolais est le chef de l’État. Il représente la Nation et il est le symbole de l’unité nationale[7]. Il veille au respect de la Constitution[8]. Il assure, par son arbitrage, le fonctionnement régulier des pouvoirs publics et des institutions ainsi que la continuité de l’État. Il est le garant de l’indépendance nationale, de l’intégrité du territoire, de la souveraineté nationale et du respect des traités et accords internationaux[9]. Son statut et ses différents pouvoirs attestent également sa prépondérance sur les autres institutions.
A l’instar de la France et de plusieurs autres pays africains, le président congolais est élu au suffrage universel direct[10]. Il bénéficie donc d’une légitimité populaire importante. Il dispose de très nombreux pouvoirs importants, tous en rapport avec son rôle défini à l’article 69 de la Constitution. Pour leur mise en œuvre, il statue par voie d’ordonnances[11]. Ces dernières sont contresignées par le Premier ministre (ce qui engendre une forme de responsabilité politique du chef de l’État, par principe irresponsable politiquement), hormis celles intervenant dans le cadre de la nomination du Premier ministre[12], de l’investiture des Gouverneurs et vice-gouverneurs de province[13], de l’attribution des grades dans les ordres nationaux et des décorations[14] et de la déclaration de guerre[15].
Pour éviter qu’il abuse impunément de sa fonction et surtout de son pouvoir qu’il exerce au nom du peuple, le constituant a eu raison de consacrer un régime de responsabilité pénale pour celui qui risque facilement de confondre sa personne avec la Nation qu’il incarne. Il est placé au sommet de l’Etat et non au-dessus de la loi, d’où cet intérêt de le limiter et le rendre responsable de ses actes[16]. Il ne peut prétendre échapper à cette responsabilité aussi bien pendant l’exercice de ses fonctions et même après son mandat !
III. Le caractère inopérant de la loi n°18-021 du 26 juillet 2018 portant statut des anciens présidents de la République
1. Infériorité de la loi n°18-021 du 26 juillet 2018 portant statut des anciens présidents de la République à la norme constitutionnelle
La Constitution institue et organise les différentes institutions de l’Etat et défini leurs rôles et responsabilités vis-à-vis de la nation. C’est dans ce cadre qu’elle organise la responsabilité pénale du Président de la République.
En le faisant, le constituant n’a aucunement interdit toute poursuite contre un ancien président de la République pour les faits commis par lui pendant l’exercice de ses fonctions et rentrant dans les incriminations prévues l’article 164 de la Constitution. S’il l’avait voulu, le constituant l’aurait dit clairement. Le mandat présidentiel étant limité dans le temps, le constituant a simplement pris la précaution de ne pas limiter la période de toute poursuite, ce qui rendrait tout ancien au-dessus de la loi, alors qu’il ne l’était pas au moment où il exerçait la plus haute fonction de l’Etat.
Cependant, la loi n°18-021 du 26 juillet 2018 portant statut des anciens présidents de la République élus immunise absolument les anciens Présidents de la République contre toutes poursuites pour des faits criminelles qui constituaient, au moment de leurs commissions, des infractions citées à l’article 164 de la Constitution.
Cette loi dispose, en son article 7 que « Tout ancien Président de la République élu jouit de l’immunité des poursuites pénales pour les actes posés dans l’exercice de ses fonctions ». Son article 8 ajoute que « Pour les actes posés en dehors de l’exercice de ses fonctions, les poursuites contre tout ancien Président de la République élu sont soumises au vote à la majorité des deux tiers des membres des deux Chambres du Parlement réunies en Congrès suivant la procédure prévue par son Règlement intérieur. Aucun fait nouveau ne peut être retenu à charge de l’ancien Président de la République élu ». Mais, est-il normal qu’une loi ordinaire puisse contredire le texte constitutionnel, qui ne prévoit pas, une telle immunité pour les anciens Présidents de la République ?
C’est ici l’occasion de rappeler utilement, la théorie de la hiérarchie des normes juridiques formulée par Hans Kelsen, organisant un classement hiérarchisé de l’ensemble des normes qui composent le système juridique d’un Etat de droit pour garantir la cohérence et la rigueur. Elle est fondée sur le principe qu’une norme doit respecter celle du niveau supérieur. Cette hiérarchie des normes assure un ordre juridique stable et cohérent. Elle apporte à l’ordre juridique le principe de légalité et permet de le respecter.
Dans ce sens, la Constitution se situe au sommet de la hiérarchie des normes, elle se trouve au-dessus de toutes les autres règles de l’ordre juridique de l’Etat, législatives ( Loi et édits provinciaux) ou règlementaires, soient-elles. Elle est le fondement de la validité de toutes les normes, aucune règle ne peut exister dans l’Etat si elle ne découle, directement ou indirectement, d’une règle constitutionnelle[17].
De ce point de vue, la loi n° 18/021 du 26 juillet 2018 sur le statut des anciens présidents de la République est une norme inférieure à la norme suprême qui est la Constitution. Elle ne peut jamais servir de référence pour contrer ou anéantir le régime juridique de responsabilité pénale du Président de la République tel qu’organisé et justifié par la Constitution. Heurtant ainsi la volonté du constituant et la lettre de la constitution, la loi précitée ne peut opérer comme justification légale pour immuniser les anciens Présidents élus pour des faits infractionnels rentrant dans les incriminations de l’article 164 de la constitution, après la fin de son mandant.
2. Contrôle de la conformité de la loi n°18-021 du 26 juillet 2018 portant statut des anciens Présidents élus
La hiérarchie des normes juridiques ne peut prendre tout son sens que si son respect est contrôlé par une juridiction. Ce contrôle juridictionnel est fait soit par voie d’action ou par exception lors d’un litige précis une juridiction dans les conditions prévues par la constitution et par la loi la loi organique n° 13/026 du 15 octobre 2013 portant organisation et fonctionnement de la Cour constitutionnelle. Ce contrôle est assuré en RDC par la Cour constitutionnelle, gardienne de la suprématie de la Constitution par le biais du contrôle de constitutionnalité des lois dont elle est chargée.
Dans le cadre d’un contrôle de constitutionnalité de la loi a priori par voie d’action, elle opère un contrôle obligatoire des lois organiques avant leur promulgation et les règlements intérieurs des chambres parlementaires avant leur mise en application. Quant aux lois ordinaires, comme celle portant sur le statut des anciens présidents, elles peuvent faire l’objet d’un contrôle de constitutionnalité facultatif avant leur promulgation.
Dans sa logique de combattre toute impunité, le constituant de 2006 prévoit également un contrôle de constitutionnalité des lois a posteriori, par voie d’action, réservé aux citoyens eux-mêmes[18] et un contrôle a posteriori, par voie d’exception.
Cette exception d’inconstitutionnalité de la loi peut être soulevée par toute personne dans une affaire qui la concerne devant une juridiction ou par la juridiction elle-même (l’exception d’inconstitutionnalité peut donc être aussi soulevée d’office par une juridiction). La juridiction en question sursoit à statuer et saisit la Cour constitutionnelle. De ce point de vue, l’existence d’un contrôle de constitutionnalité des lois par voie d’exception en complément du contrôle de constitutionnalité des lois par voie d’action est non seulement très bénéfique pour la garantie des droits, mais constitue une sécurité juridique importante, contre toute norme inférieure qui serait contraire à la Constitution.
Ainsi, la loi n° 18/021 du 26 juillet 2018 sur le statut des anciens présidents ne peut jamais échapper à tout contrôle de la Cour constitutionnelle, ne serait-ce que par voie d’exception.
Conclusion
Nous pourrons clairement affirmer de ce qui précède que le constituant n’a pas été amnésique en faisant de droit, tout ancien président de la République élu, sénateur à vie ( Art. 104), mais simplement, sa responsabilité pénale pour les infractions commises au moment de l’exercice de la fonction présidentielle , doit s’interpréter à la seule lumière de l’article 164 de la Constitution et de l’article 72 de la Loi organique n° 13/026 du 15 octobre 2013 portant organisation et fonctionnement de la Cour Constitutionnelle.
De ce point de vue, la lecture combinée des articles 164 et 104 de la Constitution doit toujours être faite à l’aide d’une interprétation systémique, qui permet non seulement de prendre le texte constitutionnel dans sa globalité, mais aussi et surtout de comprendre d’une manière claire, la responsabilité pénale du président de la République qu’il instaure.
Qu’il s’agisse de l’article 164 de la Constitution ou de l’article 72 de la Loi organique du 15 octobre 2013, rien n’empêche que les poursuites soient engagées contre un chef de l’Etat après son mandat, c’est-à-dire en étant un ancien président, donc un sénateur à vie. Toute possibilité d’engager les poursuites ou de déposer une plainte contre un ancien président pour les infractions politiques de haute trahison, d’outrage au Parlement, d’atteinte à l’honneur ou à la probité ainsi que pour les délits d’initié et pour les autres infractions de droit commun commises dans l’exercice ou à l’occasion de l’exercice de ses fonctions, ne peut jamais être considérée comme contraire à l’esprit et à la lettre de la Constitution.
Qui peut imaginer un seul instant, que le constituant prévoit (autorise) les poursuites contre le président de la République en place pour les infractions précitées, ce qui peut facilement créer une instabilité, à la fois sur le plan institutionnel et politique, et que le même constituant, puisse se permettre d’aménager un sanctuaire d’immunités pour un ancien président qui aurait commis les mêmes faits quand il était en fonction ? La simple logique ou le bon sens, conduit à exclure catégoriquement une telle hypothèse.
On gardera à l’esprit, que l’interprétation sémiotique de l’article 164 de la Constitution ou de l’article 72 de la Loi organique du 15 octobre 2013, indique seulement le moment de la commission ces infractions, c’est-à-dire dans l’exercice ou à l’occasion de l’exercice de la fonction présidentielle, mais ne limite pas les poursuites (dépôt de toute plainte) que pendant l’exercice de cette fonction !
De ce point de vue, un ancien président de la République peut bien être poursuivi devant la Cour constitutionnelle, pour ces infractions commises par lui dans l’exercice ou à l’occasion de l’exercice de la fonction présidentielle.
Mais, qu’il s’agisse d’un président en exercice ou d’un ancien chef de l’Etat, la procédure de mise en accusation reste complexe, voire longue. Car, il ne suffit pas simplement de déposer une plainte, mais faudra-t-il surtout, établir en fait comme en droit, la responsabilité de l’accusé, et passer la barrière du Congrès (autorisation obligatoire du Congrès). C’est donc, une procédure qui dépend à la fois de l’indépendance des juges et de la volonté des élus.
Qu’on s’en réjouisse ou qu’on le déplore, le président de la République n’est pas un justiciable comme les autres, mais il n’est pas non plus, un citoyen au-dessus de la loi. C’est aussi le cas, pour tout ancien chef d’Etat, même devenu sénateur à vie.
Et comme ne cessait d’affirmer l’ancien ministre de la justice, le professeur Luzolo Bambi à propos de la compétence résiduelle de la Cour pénale internationale, elle peut trouver toute sa légitimité d’intervention au cas où, les poursuites s’avèrent difficiles au niveau national[19].
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[1] Martin Mulumba est Docteur en droit public, spécialité Droit constitutionnel de l’Université Paris 1 Panthéon-Sorbonne. Il est également détenteur d’un Master 2 de Recherche en droit constitutionnel et droits fondamentaux, d’un diplôme universitaire en administration d’élections et bonne gouvernance de l’Université Paris 1 et d’un certificat universitaire en justice internationale et droits des victimes de l’Université de Montréal au Canada. Avocat de profession, il a toujours milité pour une justice équitable et égale pour tous, et à ce titre, il a assisté et défendu devant la Cour d’ordre militaire de la République démocratique du Congo, le seul et unique témoin présent au bureau avec le président Laurent Désiré Kabila au moment de son assassinat. Chercheur en Droit Public (Centre de Recherche de Droit constitutionnel de Paris 1), il est parmi les défenseurs de l’instauration d’un véritable Etat de droit démocratique, un Etat qui place gouvernants et gouvernés à une égalité réelle devant la loi, et non une égalité virtuelle qui se vit encore malheureusement dans certains pays de la planète.
[2] Article 164 de la constitution de la RDC du 18 février 2006 telle que modifiée par la loi n° 11/002 du 20 janvier 2011 portant révision de certains articles de la constitution de la République Démocratique Du Congo du 18 février 2006, ci-après (« Constitution »).
[3] Article 166 de la Constitution.
[4] Article de la 104 de la Constitution
[5] Jean Louis Esambo, la Constitution congolaise du 18 février 2006 à l’épreuve du constitutionnalisme : contraintes et perspectives, Bruxelles, éd. Bruylant-Academia, 2010, p.147.
[6] Martin Mulumba, la conception de la fonction présidentielle en République démocratique du Congo, Thèse de doctorat, Droit Public, Université Paris 1 Panthéon-Sorbonne, 2018.
[7] Article 69 alinéa 1er de la Constitution.
[8] Article 69 alinéa 2 de la Constitution.
[9] Article 69 alinéa 3 de la Constitution.
[10] Article 70 alinéa 1er de la Constitution.
[11] Article 70 alinéa 3 de la Constitution.
[12] Article 78 de la Constitution.
[13] Article 80 de la Constitution.
[14] Article 84 de la Constitution.
[15] Article 143 de la Constitution.
[16] Martin Mulumba, La conception de la fonction présidentielle en République démocratique du Congo, op cit.
[17] Marie-Anne Cohendet, Droit constitutionnel, Paris, LGDJ, 3e éd., 2017, p.73.
[18] Article 162 alinéa 2 de la Constitution.
[19] Luzolo Bambi Lessa , (Ministre de la Justice et Droits Humains), Discours à la 9e session de l’Assemblée des Etats Parties au Statut de la Cour Pénale Internationale, New-York, du 06 au 10 décembre 2010.
